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以创新促节地增效——江苏省无锡市推进节约集约用地“双提升”的做法
2017-08-06

华莱坞,从曾经叱咤一时的老钢厂到如今享誉世界的电影梦工厂,传统与创新,经典与时尚在这片老厂房之间传承与交融,而这,仅仅只是江苏省无锡市创新节约集约用地实践的一大亮点。自2013年荣膺首届“全国国土资源节约集约模范市”以来,节约集约已然成为无锡一张亮丽的名片,江阴、宜兴、锡山、惠山、滨湖等地先后多次获评全国和江苏省国土资源节约集约模范县(市)。

近年来,无锡市以推进“节地水平和产出效益‘双提升’”为战略目标,以“四个创新”为突破口,大力提升节约集约用地质量和水平。2016年,全市每平方公里建设用地GDP产出达6.12亿元,位居江苏省前列,每平方公里土地GDP产出达1.99亿元,位居全国GDP前20名城市前列。这主要得益于各级党委和政府创新节地制度、夯实节地基础、强化节地实践、严格节地考核、拓展节地空间,而进行的有自身特色的节约集约用地“创新之旅”。

以制度创新指明节地方向

思路决定出路,面对人口密度高、土地产出高、开发强度大、后备资源少的市情,无锡立足制度创新,以“减量化”凝聚节地共识,以“提质量”把握节地精髓,以“长效管理”明确节地要求,走出一条方向明、政策准的全面节约和高效利用资源之路。

节地理念由“控规?!毕颉凹趿炕弊??!凹趿炕笔俏尬昀丛诮诘胤较蛏弦桓鲎钪匾淖?。随着市域土地开发强度日益加大,全市各级政府清醒认识到走“扩张”的路难以为继,必须走“内涵式”发展道路。2014年,无锡市政府出台了《关于构建节约用地“1236”战略布局的实施意见》,在“1236”战略布局中,更加注重对存量建设用地的盘活和优化,明确提出普通商品住宅和商业开发用地原则上在存量用地中解决,并大力开展存量建设用地全面查清处置工作,利用市场机制促进存量建设用地的盘活和利用。2015年,市政明确提出“减量化”发展目标,编制了以建设用地减量化为核心的《无锡市“十三五”土地利用专项规划》,按照“近期减增量、远期减总量”的思路,严格实施“强度”与“总量”双控,推进同一乡镇村庄建设用地布局调整试点,率先实现农村建设用地“减量化”。

效益管理由“提门槛”向“提质量”转变。将以投资规模设立节地准入门槛逐渐变为产出效益决定资源配置的模式,是无锡市在节地方向上的又一个突出转变。过去,项目用地主要通过设定严格的准入门槛和定额标准,在项目落地时把关监控。如今,“1236”节地战略将项目用地管理理念由“重审批”向“重监管”转变,取消项目准入时亩均投资强度的硬性规定,提出以产出、税收作为项目考核标准,新增产业项目用地原则上按照《江苏省建设用地指标》规定标准的85%执行,产出标准、税收贡献等指标不得低于全市同行业平均水平,并在土地有偿使用合同中约定,严格限制高耗能、高排放、产能过剩行业等项目建设,使节约集约用地更加精准、高效。

节约机制由“短期管理”向“长效管理”转变。近年来,随着信息化水平的提升,无锡市局以节约集约为主线,将数据管理与节约长效管理机制相结合,利用信息系统便捷管理海量数据的特点,构建产业用地绩效管理平台,全面掌握工业企业的用地、用工、产出、税收等情况,在此基础上,科学规划工业园区产业结构,合理确定园区发展方向,推动同类产业向同一类开发区和工业集中区集聚,并建立节约集约倒逼机制,通过探索利用差别化城镇土地使用税、水价、电价等经济杠杆,倒逼企业提升集约用地水平,实现节约集约用地长效管理。今年,无锡下辖的宜兴市、新吴区已获批成为实行差别化城镇土地使用税的试点城市。


以管理创新夯实节地基础

近年来,无锡国土人以久久为功的韧劲,勤练内功强基固本,大力推进“多规融合”,夯实数据基础,创新“三化一体”价格体系,为推进节约集约用地奠定坚实基础。

推进“多规融合”,明确发展方向。规划的节约是最大的节约,面对规划实施面临的空间冲突问题,无锡市局坚持一张蓝图管控,大力构建“多规合一”新机制,实现国民经济和社会发展规划、城乡建设规划、土地利用总体规划、生态?;す婊南嗷ト诤?,进一步优化产业功能布局,合理安排住宅、商业、文化、旅游等用地布局与规模,调整优化建设用地空间布局,在此基础上,用耕地?;な亢椭柿亢煜?、生态?;ず煜?、城市发展边界线及土地开发强度底线这四条“硬杠杠”形成倒逼机制,释放土地资源利用空间和潜力。2011年以来,无锡连续6年存量建设用地在土地供应面积的占比高于50%,形成以存量用地为导向的供地模式,实现了从“增量递减”向“总量递减”的跨越。

摸清资源家底,建立数据云平台。无锡市局以“四全”服务平台为基础,实施资源“信息化、精细化、规范化、标准化”管理,全面摸清土地“家底”,挖掘资源潜力,精准推进节约集约用地。一是搭建全市产业用地绩效管理平台。为全面掌握工业用地大数据,在全市开展了工业用地调查,摸清了市69个工业园区(开发区)、5.9万家工业企业的用地、税收、用工等底数,建立了囊括工业企业、建设用地和工业园区的庞大数据库,在此基础上,以影像图和数字地理空间框架为底图,搭建起全市产业用地绩效管理平台,设计研发了“核心指标”、“工业地图”、“统计详情”、“指标对比”、“产业专题”等五大功能???,并建立与财政部门数据动态共享机制。二是建成业务全覆盖的数据中心。通过报批、供地、土地整理等历史数据整理和可利用资源核查工作,构建了专题覆盖广、部门协同优、数据现势强、系统开放好、决策支持有力的“五位一体”国土资源数据中心,其中包括1999年~2016年覆盖国土资源现状、规划、报批、供地、地籍、矿产等30个专题、542个要素图层,为实现资源精细化管理提供强有力科学支撑。

强化市场配置,建立“三化一体”价格体系。一是构建土地市场网上交易系统。通过“统一平台集中交易、流程固化刚性运作、网上交易透明公正、管办分离层级制约、电子监察全程预警”等手段,建起完善的土地市场网上交易系统,充分发挥市场在资源配置中的决定性作用,在全省率先实现国有建设用地使用权在互联网上交易。此外,开发出“指上交易”移动应用系统,并投入使用。二是首创“三化一体”价格体系。通过开展区域全覆盖、用途全覆盖基准地价研究,形成“三化一体”地价应用成果,为建立城乡统一的建设用地市场和实施差别化供地提供了有了支撑。该项研究成果荣获了江苏省国土资源科技创新一等奖。


以实践创新提升节地水平

从“多规合一”、建立“三化一体”价格体系,到立体利用、复合利用、低效盘活等节地模式创新,无锡实践证明,创新永远在路上。如今,在无锡这一片创新的热土上,涌现出了上汽、海澜之家、阿斯利康、地下车行系统等一批节地实践创新典型,为探索高度城市化地区全面节约和高效利用资源提供了标杆和示范。

拓展用地高度。近年来,无锡大力探索单建地下空间、结建地下空间、空中连廊等多种立体空间开发模式,由“平方”转“立方”,逐步形成了网络状、立体化的城市空间开发体系。一是统筹谋划,以交通、商业立体开发融合拓展用地空间。无锡高铁商务区建设的地下环行车行系统,节约地面交通用地6.2公顷,实现了地上、地下交通和商业、办公、文化、娱乐等多业态融汇,使原来的单体楼宇开发变为网络开发,建筑平均容积率从2.0提升至4.5,开发强度提高1.25倍,相当于节约用地约30公顷,以每亩土地300万元计算,土地增值收益达13.5亿元。滨湖区在雪浪停车厂上盖物业,将地铁地下停车厂与地上商业开发相结合,节约了用地,提升了土地效益。二是技术革新,以工业用地高度换空间。为促进工业用地集约利用,无锡出台政策鼓励开发区规划建设多层高标准工业厂房,明确在符合规划的前提下,工业建筑不受高度限制,各类园区投资建设并在一个自然年度内竣工和投入使用建筑面积超过5万平方米的,给予20%的新增建设用地计划指标奖励。著名男装生产商海澜集团,其园区总用地面积约2400亩,总建筑面积却达400万平方米,容积率高达3.0。该集团引进了全国领先的高位自动化立体仓库,厂房高度达到50米,占地面积仅有传统平库的七分之一。

拓宽用地维度。通过鼓励产研结合,产城融合,土地利用方式由单一转向复合,土地产出效益大幅度提升。一是加速产城融合,实现以产兴城、以城促产、宜居宜业、融合发展。电新材料科技园成立于2000年,改造前生活生产空间混杂,企业用地集约化程度较低;从2011年开始,梁溪区采用合作开发建设的模式,全力打造集生产、研发、商业、住宅于一体的产业新城。目前,已建成占地约5万平方米,建筑面积10万平方米的汇集工业、研发、生产等多层多功能绿色标准厂房。预计到2020年,启迪协信·无锡科技城将招商引进近千家优秀企业,提供就业岗位约8万个,实现年产值近600亿元。在全省开发区土地集约利用评价中,无锡两家产城融合型开发区跻身前5名。二是加深产研结合。无锡大力支持企业利用已有工业用地兴办研发设计,实现土地复合利用。无锡市展鹏科技有限公司和无锡市雄伟精工机械厂在发展过程中,通过在原有厂区拿出部分土地建设科研大楼,提升科研能力,现在两家企业的新技术研发已成为经济效益的核心来源。

提升用地强度。20世纪80年代中期,乡镇企业飞跃发展带来了无锡经济的腾飞,但是随着企业的更新换代,产生了大量工业企业低效用地,面对这一现状,无锡各级政府做好“引路人”,通过引导优化、协商收回、关停淘汰、兼并重组等多手段盘活低效用地,为实施“产业强市”战略提供了有力支撑。一是加大盘活力度。原无锡汽车车身有限公司因产品市场定位不准、经营不善导致破产,通过兼并重组引入上汽大通品牌,盘活了土地资源,成为年产值超30亿元的龙头企业,并带动盘活周边存量土地80多亩,建设高标准厂房,引进多家汽车零部件制造企业,打造成为汽车零部件生产加工专业配套区,实现了区域产业升级。二是增资不增地。鼓励企业多措并举挖掘自身用地潜力,提高产出效益。阿斯利康是一家创新驱动型全球性生物制药企业,1998年立项时按照“花园式工厂”规划布局,2009年、2011年、2014年,公司连续增资超过1亿美元,增资不增地,在用地面积10多年没有增加的情况下,产出效益得到了大幅度提升,实现销售和税收是当时建厂初期的10多倍,成为无锡税收贡献的大户。


以监管创新严格节地考核

从“单兵作战”到“齐抓共管”。为抓好节约集约用地工作,无锡建立了政府主导,部门协同、上下联动的共同责任机制。一是强化组织领导。成立以市政府主要领导为组长的全市推进节约集约用地促进产业转型升级领导小组,建立联席会议制度,定期沟通节约集约用地落实情况,协调解决重大问题。二是明确考核目标。将节约集约用地主要指标纳入全市经济社会发展综合评价体系,耕地?;?、节约用地、依法用地等列入地方各级政府年度责任目标、领导干部考核体系。三是构建共同责任制。印发《关于构建节约用地“1236”战略布局责任分解的通知》,明确28个政府部门和单位的职责分工,形成齐抓共管,共同推进整体合力;出台《关于加强土地综合执法监管落实共同责任的意见》,明确各级政府的主体责任,构建起“党委领导、政府负责、部门协同、上下联动、公众参与”的土地综合执法监管共同责任机制。

从“平面监管”到“立体监管”。为了改变过去监管靠人工巡查,效率不高,容易遗漏,查处难度大的状况,无锡市局通过建立全程监管体系和视频综合监管中心,实现了视频看、现场查,事前有提醒、事后有抓手的全方位立体式监管。一是建立预防机制,加强全程监管。依托“四全”服务平台,以全程监管系统为支撑,建立起市局、分局、基层国土所“三级联动”全程监管机制,实现从批地、供地、开发建设、竣工验收全程留痕管理??⒐で耙桓鲈?,系统自动触发提醒流程,对未按期开工、竣工项目,系统自动触发警示流程,做到早发现、早提醒、早处置,督促用地项目及时开工建设。二是成立视频综合监管中心。以“一个平台、多途应用、四全融合、资源共享”为目标,部署视频监控点924个,做到土地执法动态巡查、建设用地批后监管、耕地?;?、土地储备等综合监管应用,实现土地资源信息化监管,有力推动了节地质量和水平的提升。



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